Cass., Sez. V, ord. 27 marzo 2025, n. 8118
Massima
Il fermo amministrativo disposto ai sensi dell’art. 69, comma 6, R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, quale misura cautelare di autotutela della pubblica amministrazione, perde efficacia ove il credito tutelato sia disconosciuto con sentenza giurisdizionale, anche non definitiva. In tal caso, viene meno la “ragione di credito” che legittimava la sospensione del pagamento e il fermo amministrativo diviene illegittimo sin dall’origine. L’annullamento dell’atto impositivo, anche prima del passaggio in giudicato, priva il fermo di fondamento giuridico, rendendo dovuti anche gli accessori maturati sul rimborso precedentemente sospeso.
Commento
Il fermo amministrativo ex art. 69 R.D. 2440/1923 tra autotutela e principio di effettività: natura, limiti e superamento per sopravvenuto annullamento dell’atto presupposto
1. Premessa: il caso
La Corte di Cassazione si è pronunciata sul ricorso proposto dall’Agenzia delle Entrate contro la sentenza della Corte di Giustizia Tributaria della Puglia che aveva confermato l’annullamento di un provvedimento di sospensione del rimborso IVA disposto in via cautelare ai sensi dell’art. 69, comma 6, del R.D. n. 2440/1923.
La sospensione era motivata dalla pendenza di un accertamento tributario nei confronti della società cedente il credito. Tuttavia, l’atto impositivo a fondamento del “fermo” era stato annullato in sede contenziosa con sentenza non ancora definitiva, ma già idonea ad intaccarne la legittimità.
La Cassazione ha rigettato il ricorso dell’Amministrazione, affermando un principio di diritto innovativo e sistematicamente coerente con l’evoluzione del diritto tributario processuale e sostanziale.
2. Natura e funzione del fermo amministrativo ex art. 69 R.D. 2440/1923
La misura di sospensione dell’erogazione di somme da parte della pubblica amministrazione, prevista dall’art. 69, comma 6, del R.D. n. 2440/1923, costituisce un istituto di autotutela cautelare che consente all’amministrazione creditrice di “congelare” pagamenti da parte di altre amministrazioni in attesa della definizione di un credito vantato verso il medesimo soggetto.
Secondo la giurisprudenza, tale misura si fonda su una logica compensativa anticipata e presuppone l’esistenza di un fumus boni iuris della pretesa erariale (Cass. n. 25893/2017; Cass. SS.UU. n. 2320/2020).
3. Il principio di caducazione automatica in caso di sentenza favorevole al contribuente
La Corte ha affermato che il venire meno del presupposto sostanziale del fermo – ossia del credito tutelato – comporta la caducazione della misura, anche prima del passaggio in giudicato della sentenza che ha annullato l’atto impositivo. Si supera, così, la visione formale della “definitività” in senso tecnico-giuridico.
Come chiarito in motivazione, “la sospensione del pagamento, costituente misura provvisoria, non può sopravvivere in presenza di una pronuncia giurisdizionale che disconosce il credito, anche se non definitiva”.
Questo orientamento è coerente con Cass. n. 20526/2006, la quale ha già affermato che “una volta annullato l’atto impositivo da cui il fermo trae origine, il provvedimento cautelare perde ogni giustificazione”.
In dottrina, si è osservato che “il potere di autotutela deve armonizzarsi con il principio costituzionale della parità delle armi processuali (art. 111 Cost.) e non può conservare effetti in presenza di una decisione giurisdizionale sfavorevole all’amministrazione” (G. Fransoni, in Dir. Trib., 2021, p. 522).
4. Coordinamento con i principi unionali: neutralità e effettività del rimborso IVA
La Cassazione si sofferma inoltre sulla compatibilità del fermo con il diritto unionale, in particolare con il principio di neutralità dell’IVA e con il diritto al rimborso tempestivo dell’eccedenza.
In tal senso, richiama la giurisprudenza della Corte di Giustizia UE (cause C-107/10 Enel Maritsa Iztok 3, C-582/20 Cridar Cons), la quale impone che:
“Il rimborso dell’IVA non può essere ritardato oltre termini ragionevoli, pena la violazione del principio di neutralità fiscale”.
È stato dunque ritenuto irragionevole un fermo che perdura oltre la sussistenza del credito da cautelare, così da trasformarsi in un ostacolo all’effettivo esercizio del diritto al rimborso, in contrasto con l’art. 183 della Direttiva IVA.
Anche in sede nazionale, la dottrina ha ribadito che “l’attualità e concretezza della pretesa tributaria costituisce limite intrinseco alle misure conservative, le quali devono essere revocate quando ne viene meno il presupposto sostanziale” (L. Salvini, Il potere cautelare nell’accertamento tributario, Milano, 2022).
5. Effetti sul rimborso e sugli accessori
La sentenza chiarisce che, in presenza di una tale caducazione, il diritto al rimborso sorge immediatamente e gli interessi e gli accessori maturano sin dall’origine del credito, poiché il fermo si rivela illegittimo ex tunc.
Tale affermazione è coerente con Cass. n. 16097/2022 e con l’interpretazione dell’art. 23 del d.lgs. 472/1997, che limita temporalmente la sospensione del rimborso solo fino alla decisione del giudice tributario.
6. Conclusioni
La Corte stabilisce un principio di legalità e proporzionalità nella gestione delle misure di autotutela da parte dell’Amministrazione finanziaria, coerente con i più recenti sviluppi del diritto tributario nazionale ed europeo:
“Il fermo amministrativo previsto dall’art. 69, comma 6, R.D. 2440/1923 non può produrre effetti qualora il credito tutelato sia stato disconosciuto con sentenza giurisdizionale, anche non definitiva, venendo meno la ‘ragione di credito’ che ne giustifica la legittimità”.
La sentenza si segnala per il suo valore sistemico, riaffermando che il potere pubblico, anche in sede di autotutela, non può prescindere dalle decisioni del giudice e che la tutela cautelare deve sempre confrontarsi con il principio di effettività della tutela giurisdizionale e del diritto di difesa del contribuente.