Cass., Sez. Un., ord. 26 marzo 2025, n. 8069
Massima
In tema di fermo amministrativo su beni mobili registrati per crediti tributari, la giurisdizione spetta al giudice tributario anche quando si deduce la prescrizione o l’estinzione del credito dopo la notifica della cartella, poiché tali questioni incidono sull’an o sul quantum della pretesa tributaria. Spetta invece al giudice ordinario solo la cognizione degli atti esecutivi in senso stretto. L’impugnazione del fermo costituisce azione di accertamento negativo della pretesa impositiva e va attratta alla giurisdizione tributaria. In caso di omessa pronuncia in appello su domande risarcitorie rigettate in primo grado, sussiste vizio di omessa pronuncia e la sentenza deve essere cassata con rinvio.
Commento
Giurisdizione in materia di fermo amministrativo e prescrizione del credito tributario: tra accertamento della pretesa e atti esecutivi
1. Introduzione: la vicenda processuale
Con l’ordinanza in commento, le Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione intervengono nuovamente sulla questione, non priva di complessità sistematica, della ripartizione della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice tributario, in relazione a controversie aventi ad oggetto fermi amministrativi su beni mobili registrati per crediti di natura tributaria.
La pronuncia ha il merito di ribadire e chiarire i criteri discretivi tra le giurisdizioni, dando rilievo alla natura cautelare e pre-esecutiva del fermo e riaffermando la centralità della pretesa tributaria come elemento di attrazione verso la giurisdizione delle commissioni tributarie.
2. Il fermo amministrativo e la sua qualificazione giuridica
Il fermo amministrativo di cui all’art. 86 del d.P.R. 602/1973 è misura cautelare iscritta nei pubblici registri a tutela della riscossione di crediti tributari. Esso non rappresenta un atto esecutivo in senso proprio, né un atto dell’espropriazione forzata, bensì una misura coercitiva-preventiva, finalizzata ad inibire l’alienazione del bene in funzione della futura esecuzione.
Giurisprudenza costante ne conferma la natura preesecutiva:
“Il fermo amministrativo non è atto dell’espropriazione forzata, ma misura cautelare della riscossione” (Cass., S.U., n. 10261/2018; Cass., S.U., n. 15354/2015).
Questa impostazione è coerente con quanto affermato in dottrina, secondo cui:
“Il fermo è una forma di autotutela patrimoniale che si colloca all’interno del procedimento di riscossione ma al di qua dell’esecuzione forzata” (A. Fantozzi, Diritto tributario, Torino, 2021).
3. Giurisdizione: la centralità della natura del credito
L’aspetto più rilevante della pronuncia concerne il criterio di riparto della giurisdizione. La Corte riafferma che, in base all’art. 2 del d.lgs. 546/1992, la giurisdizione segue la natura del credito sottostante:
“Spetta al giudice tributario la giurisdizione in tutte le controversie in cui venga contestata la legittimità sostanziale della pretesa tributaria, anche se riferita a provvedimenti come il fermo amministrativo, che precedono l’esecuzione forzata”.
Anche la deduzione della prescrizione del credito tributario rientra nella giurisdizione delle commissioni tributarie, in quanto costituisce fatto estintivo della pretesa fiscale (Cass., S.U., n. 8770/2016; Cass., S.U., n. 16986/2020).
In altre parole, non è il momento temporale dell’impugnazione a determinare la giurisdizione, bensì la natura della questione: se essa incide sull’an o sul quantum del tributo, spetta al giudice tributario.
4. La distinzione tra pretese esecutive e preesecutive
La Corte ribadisce che la giurisdizione ordinaria si configura solo con riferimento agli atti della vera e propria esecuzione forzata, ovvero agli atti susseguenti alla notifica della cartella o dell’intimazione di pagamento e finalizzati all’espropriazione.
Ciò avviene in conformità alla lettura costituzionalmente orientata offerta dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 114/2018, che ha reinterpretato l’art. 57 del d.P.R. 602/1973, escludendo l’inammissibilità delle opposizioni agli atti esecutivi tributari dinanzi al giudice ordinario solo per gli atti propriamente esecutivi, ma non per quelli preesecutivi o attinenti al merito della pretesa.
In dottrina, G. Greco ha efficacemente sintetizzato il principio:
“La distinzione tra esecuzione e pre-esecuzione è fondamentale ai fini del riparto di giurisdizione; solo la fase esecutiva vera e propria è di pertinenza del giudice ordinario” (in Riv. Dir. Trib., 2019, p. 1012).
5. La decisione: fermo su credito tributario = giurisdizione tributaria
Le Sezioni Unite, rifiutando l’impostazione del ricorrente che richiamava Cass. S.U. n. 34447/2019 e n. 35116/2022, affermano che:
“La prescrizione maturata dopo la notifica della cartella non sposta la giurisdizione in capo al giudice ordinario, se la questione riguarda ancora l’esistenza della pretesa tributaria”.
Solo quando l’atto impugnato è un atto esecutivo in senso stretto, oppure l’estinzione del credito è pacificamente successiva alla definitività del titolo, si apre lo spazio per la giurisdizione del giudice ordinario.
6. Omessa pronuncia su domanda risarcitoria: vizio rilevante
Altro aspetto affrontato dalla Corte è l’omessa pronuncia del giudice d’appello sulle domande risarcitorie (una per danni da fermo, una per violazione della privacy).
La Corte riconosce la fondatezza dei motivi di ricorso sul punto, richiamando l’obbligo del giudice di pronunciarsi su tutte le domande ed eccezioni ritualmente introdotte in giudizio, pena la nullità della sentenza per violazione degli artt. 112 e 132 c.p.c.
La questione si collega al principio di tutela integrata del contribuente, già delineato in giurisprudenza (v. Cass. n. 26945/2021), secondo cui la responsabilità dell’agente della riscossione può configurarsi anche per violazioni procedurali, a condizione che il danno sia allegato e provato.
7. Conclusioni
Con questa decisione, le Sezioni Unite confermano e consolidano l’orientamento secondo cui:
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la giurisdizione tributaria si estende a tutti gli atti funzionali all’accertamento e alla riscossione del tributo, anche se impugnati per fatti successivi (es. prescrizione post-cartella);
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la giurisdizione ordinaria interviene solo per gli atti esecutivi o per azioni risarcitorie autonome connesse a comportamenti lesivi di diritti soggettivi;
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il fermo amministrativo ha natura cautelare e non esecutiva;
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l’omessa pronuncia del giudice d’appello su domande specifiche integra vizio di nullità della sentenza e impone la cassazione con rinvio.
La sentenza si pone come riferimento sistematico nel contenzioso in tema di riscossione coattiva, ponendo un argine ai conflitti di giurisdizione e rafforzando il ruolo del giudice tributario nella fase preesecutiva.
